Stan epidemii nie uzasadnia całkowitego zakazu prowadzenia działalności gospodarczej.

Rada Ministrów podjęła decyzję o dalszych obostrzeniach związanych ze stanem epidemii. Problem polega jednak na tym, że bez wprowadzenia stanu klęski żywiołowej, a takiego oficjalnie w Polsce nie ma, nie można było ustanowić części zakazów, które zostały aktualnie wprowadzone. Chodzi zwłaszcza o całkowity zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców działalności gospodarczej. Nie ma takiej delegacji w ustawie. Co więcej, nawet gdyby takie zakazy wprowadzono w okresie stanu nadzwyczajnego w postaci klęski żywiołowej, to i tak można by było od takich zakazów się odwołać. Co się dzieje? 

Stan klęski żywiołowej 

Stan klęski żywiołowej daje decydentom o wiele większe możliwości manewru, niż stan epidemii. Z treści przepisów ustawy o stanie klęski żywiołowej z 2002 roku wynika, że stan klęski żywiołowej może być wprowadzony „dla zapobieżenia skutkom katastrof naturalnych lub awarii technicznych noszących znamiona klęski żywiołowej oraz w celu ich usunięcia”. Nadto, ustawa określa, że klęska żywiołowa, to nic innego jak „katastrofa naturalna lub awaria techniczna, których skutki zagrażają życiu lub zdrowiu dużej liczby osób, mieniu w wielkich rozmiarach albo środowisku na znacznych obszarach, a pomoc i ochrona mogą być skutecznie podjęte tylko przy zastosowaniu nadzwyczajnych środków, we współdziałaniu różnych organów i instytucji oraz specjalistycznych służb i formacji działających pod jednolitym kierownictwem”. Z kolei przez katastrofę naturalną rozumie się zdarzenie związane z działaniem sił natury, w tym chorób zakaźnych ludzi. 

W ustawie tej istnieje bardzo ważna regulacja, tj. art. 20, który stanowi, że ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej stosuje się do osób fizycznych zamieszkałych lub czasowo przebywających na obszarze, na którym został wprowadzony stan klęski żywiołowej, oraz odpowiednio do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, mających siedzibę lub prowadzących działalność na obszarze, na którym został wprowadzony stan klęski żywiołowej. 

Artykuł kolejny wprowadza katalog tych ograniczeń, wśród których znajdują się m.in. możliwość zawieszenia działalności określonych przedsiębiorców, a nawet zakaz prowadzenia działalności gospodarczej określonego rodzaju. 

Bardzo ważna uwaga. Niezbędne ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela, o których mowa, w granicach dopuszczonych w rozporządzeniu Rady Ministrów o wprowadzeniu stanu klęski żywiołowej wprowadza, odpowiednio w zakresie kompetencji m.in. wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta, wojewoda. Czyni się to w drodze rozporządzenia albo decyzji, do której stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, od której przysługuje odwołanie w terminie 3 dni od dnia doręczenia lub potwierdzenia na piśmie decyzji wydanej ustnie, które następnie podlegają przekazaniu organowi odwoławczemu w terminie 3 dni, a rozpatrzeniu - w terminie 7 dni od dnia doręczenia mu odwołania. 

Stan epidemii 

Brak jest natomiast ustawowej podstawy prawnej do zakazania działalności gospodarczej w okresie epidemii. 

W ustawie z 2008 roku o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi przewiduje się możliwość ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii. Przepisy tej ustawy dają Ministrowi Zdrowia podstawę do tego, aby rozporządzeniem ustanowił: 

1) czasowe ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się, 

2) czasowe ograniczenie lub zakaz obrotu i używania określonych przedmiotów lub produktów spożywczych, 

3) czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy, 

4) zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności, 

5) obowiązek wykonania określonych zabiegów sanitarnych, jeżeli wykonanie ich wiąże się z funkcjonowaniem określonych obiektów produkcyjnych, usługowych, handlowych lub innych obiektów, 

6) nakaz udostępnienia nieruchomości, lokali, terenów i dostarczenia środków transportu do działań przeciwepidemicznych przewidzianych planami przeciwepidemicznymi, 

7) obowiązek przeprowadzenia szczepień ochronnych. 

Ze wskazanych wyżej ograniczeń nie wynika, aby ustawa stwarzała możliwość zakazania prowadzenia działalności gospodarczej, a zwłaszcza całkowitego zakazu prowadzenia działalności gospodarczej. 

Nowela z 8 marca 2020 roku 

Ciekawostką niech będzie to, że jak rozszalała się epidemia, to w trybie pilnym – bo nowelizacją z dnia 8 marca tego roku - został dodany do omawianej ustawy przepis art. 46b, w którym wskazano, że poza wyżej wymienionymi ograniczeniami można ustanowić: 

- czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców; 

- czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły; 

- obowiązek poddania się badaniom lekarskim oraz stosowaniu innych środków profilaktycznych i zabiegów przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 

- obowiązek poddania się kwarantannie; 

- miejsce kwarantanny; 

- zakaz opuszczania miejsca kwarantanny; 

- czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia; 

- nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów; 

- nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach; 

- zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 

- nakaz określonego sposobu przemieszczania się. 

Ze wskazanych wyżej rodzajów ograniczeń nie wynika uprawnienie do tak dużego ingerowania w prawa i wolności obywatelskie, jak zakaz poruszania się czy zwłaszcza zakaz prowadzenia działalności gospodarczej. 

Jedynie przy okazji można wspomnieć, że tą nowelizacją stworzono podstawę prawną do wydania takich sposobów ograniczeń, które od dawna znajdowały się w ustawie o stanie klęski żywiołowej, jak np. obowiązek poddania się kwarantannie. To wygląda tak, jakby przeniesiono z ustawy o klęsce żywiołowej takie sposoby ograniczeń, których nie było w ustawie o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Po co to wszystko? Może po to, aby nie wprowadzać stanu klęski żywiołowej. 

Rozporządzenie z dnia 20.03.2020 

Pomimo takich „drobnych niedoskonałości” Minister Zdrowia rozporządzeniem z dnia 20.03.2020r. wprowadził całkowity zakaz prowadzenia określonych działalności, co wynika wprost z § 7 ust. 1 rozporządzenia. 

Pewne uregulowania tego rozporządzenia stwarzają wrażenie, jakby chodziło o zakamuflowanie tych niedoskonałości. Najpierw bowiem w § 6 ust. 1 postanowiono, że ustanawia się „czasowe ograniczenie” prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty, m.in. działalności: 

- związanej z organizacją, promocją lub zarządzaniem imprezami, takimi jak targi, wystawy, kongresy, konferencje, spotkania, włączając działalności polegające na zarządzaniu i dostarczaniu pracowników do obsługi terenów i obiektów, w których te imprezy mają miejsce; 

- twórczej związanej z wszelkimi zbiorowymi formami kultury i rozrywki; 

- związanej ze sportem, rozrywkowej i rekreacyjnej, w szczególności polegającej na prowadzeniu miejsc spotkań, klubów, w tym klubów tanecznych i klubów nocnych oraz basenów, siłowni, klubów fitness; 

- związanej z projekcją filmów lub nagrań wideo w kinach, na otwartym powietrzu lub w pozostałych miejscach oraz działalności klubów filmowych; 

- związanej z konsumpcją i podawaniem napojów. 

Natomiast w dalszej części rozporządzenia wskazano, że te „ograniczenia” polegają na „całkowitym zakazie prowadzenia działalności”. Brzmi to tak, jakby chciano ukryć, że w istocie nie ograniczono, a zakazano prowadzenia działalności gospodarczej. Trudno bowiem uznać, że można ograniczyć poprzez całkowity zakaz. To tak, jakby za prawidłowe uznać to, że pracodawca mając jedynie prawo do ograniczenia zakresu obowiązków swojego pracownika, po prostu zwolnił go z pracy. 

Rozporządzenie z 31.03.2020 

W dniu 31 marca 2020 roku zostało wydane kolejne rozporządzenie, tym razem przez Radę Ministrów w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. W tym wypadku już w samej nazwie odwołano się do nakazów i zakazów. 

Także i w tym wypadku najpierw wskazano, że wprowadza się ograniczenia w ten sposób, że ustanawia się czasowe ograniczenie prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty, działalności: 

- związanej z fryzjerstwem i pozostałymi zabiegami kosmetycznymi; 

- związanej z działalnością salonów tatuażu i piercingu; 

- usługowej związanej z poprawą kondycji fizycznej; 

- działalności bibliotek, archiwów, muzeów oraz pozostałej działalności związanej z kulturą. 

Tak, jak poprzednio, w § 9. 1. zaznaczono, że owe ograniczenia polegają na „całkowitym zakazie prowadzenia działalności”. 

To nie są żadne ograniczenia, tylko zakaz prowadzenia działalności gospodarczej, np. całkowity zakaz świadczenia usług fryzjerskich, co oznacza de facto zamknięcie zakładu fryzjerskiego. 

Brak jest jednak odpowiedniej delegacji ustawowej dla wydania takiego zakazu. Jak zostało to wyżej opisane, taka podstawa prawna istnieje, ale w innej ustawie tj. ustawie o klęsce żywiołowej. 

W tym ostatnim rozporządzeniu powołano się m. in. na dodany niedawno art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Ale jak zostało to wyżej wskazane, nawet w tym przepisie nie ma nic o całkowitym zakazie działalności gospodarczej. Co najwyżej wspomina się o „czasowym ograniczeniu określonych zakresów działalności przedsiębiorców”. 

W ustawie tej nie przewidziano również odwołania od decyzji o zakazie prowadzenia działalności gospodarczej. Dlaczego? To bardzo proste. Nie można przewidzieć odwołania od czegoś, czego ustawa w ogóle nie dopuszcza. Skoro w ustawie nie ma mowy o możliwości zakazu działalności gospodarczej, to nie ma co się dziwić, że brak regulacji o odwołaniu. 

Zupełnie na marginesie można dodać, że ustawa ta nie przewiduje również zakazu przemieszczania się. Co najwyżej przewiduje możliwość wprowadzenia ograniczenia sposobu przemieszczania. To dwie różne rzeczy. 

P.s. 

Nie chodzi o to, aby walczyć z zakazami. Chodzi o to, aby miały one podstawę prawną, zwłaszcza że ingerują one w podstawowe prawa i wolności. Wszystkiemu można bardzo prosto zaradzić, tj. wprowadzając stan klęski żywiołowej. W przeciwnym razie mogą pojawić się osoby, które będą rozważały czy nie ma czasem podstaw do odszkodowań.